Málskot og kæruleiðir innan stjórnsýslunnar

1 Málskot og kæruleiðir innan stjórnsýslunnar

Með stjórnsýslukæru er átt við það réttarúrræði þegar aðili máls eða annar sá, sem kærurétt á, skýtur stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds sem skylt er að endurskoða ákvörðunina að uppfylltum ákveðnum skilyrðum.

Kveðið er á um þennan rétt í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Í öðrum lögum er jafnframt að finna sérstakar heimildir til þess að kæra ákvarðanir og fá þær endurskoðaðar.

Það er meginregla að heimilt er að kæra ákvörðun lægra setts stjórnvalds til ráðherra, nema á annan veg sé mælt fyrir í lögum, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga. Stundum er í lögum mælt fyrir um að ákvarðanir lægra setts stjórnvalds skuli kærðar til sérstakrar stjórnsýslunefndar. Þrátt fyrir slík lagafyrirmæli er meginreglan sú að ráðherra fer eftir sem áður með aðrar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart hlutaðeigandi stjórnvaldi.

1.1 Sjálfstæðar stjórnsýslunefndir

Sjálfstæðar stjórnsýslunefndir fara með málefni á starfssviði ráðherra en er skipað til hliðar við þau stjórnvöld sem heyra undir yfirstjórn hans. Þær eru sjálfstæðar í þeim skilningi að ráðherra fer ekki með almennar stjórnunar- og eftirlitsheimildir gagnvart þeim. Af þeim sökum getur ráðherra ekki gefið þeim bindandi fyrirmæli um framkvæmd stjórnsýslu, nema hafa til þess lagaheimild og ákvörðun slíkrar nefndar verður ekki skotið til ráðherra. Í sumum tilfellum er tekið fram í lögum að úrskurðir tiltekinnar nefndar séu fullnaðarúrskurðir innan stjórnsýslunnar, og er þá ljóst að úrskurður verður ekki kærður. Þegar sérstakri kærunefnd hefur verið komið á fót og úrskurðarvald í kærumálum verið fært frá ráðuneyti til slíkrar nefndar rofnar jafnframt kæruheimild til ráðherra.

1.2 Sveitarfélög

Sveitarfélög njóta sjálfstjórnar, í því felst m.a. að ráðherrar fara ekki með almennar eftirlits- og yfirstjórnunarheimildir gagnvart þeim. Afskipti ráðherra af málefnum sveitarfélaga þurfa því almennt að byggja á sérstökum lagaheimildum. Heimildir ráðherra, eða eftir atvikum annarra stjórnvalda, til að viðhafa eftirlit með sveitarfélögum eða gefa þeim fyrirmæli eru því almennt ekki fyrir hendi nema um það sé sérstaklega fjallað í lögum. Almenn kæruheimild sem kveðið er á um í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 á ekki við um kærur vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á vegum sveitarfélaga, þar sem stjórnsýslusamband er ekki til staðar milli ráðherra og sveitarfélaga sem ákvæðið byggist á. Í þeim tilvikum sem sérstaklega er mælt fyrir um kæruheimild vegna stjórnvaldsákvarðana gilda þó eftir atvikum önnur ákvæði þeirra laga um meðferð kærumála. Almenna kæruheimild vegna stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á sveitarstjórnarstigi er að finna í 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011.

2 Kærunefnd útlendingamála

2.1 Málskot vegna málefna útlendinga og umsækjenda um alþjóðlega vernd

Ákvarðanir Útlendingastofnunar og lögreglunnar sem teknar eru á grundvelli laga um útlendinga nr. 80/2016 er heimilt að kæra til kærunefndar útlendingamála.

Samkvæmt útlendingalögum má kæra allar ákvarðanir Útlendingastofnunar um að synja útlendingum um alþjóðlega vernd, dvalarleyfi og vegabréfsáritanir til nefndarinnar. Ákvarðanir Útlendingastofnunar um að synja að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli Dyflinnarsamstarfsins sem og ákvarðanir um brottvísun og frávísanir eru kæranlegar til nefndarinnar. Ef málsmeðferð dregst verulega hjá Útlendingastofnun er hægt að kæra málshraða til kærunefndarinnar.

Ákvarðanir um einstaka þætti framkvæmdar á ákvörðum Útlendingastofnunar verða ekki kærðar sérstaklega.

Kærunefnd útlendingamála er sjálfstæð stjórnsýslunefnd, ráðherra gefur nefndinni þess vegna hvorki almenn né sérstök tilmæli um úrlausn mála. Nefndin hefur sömu valdheimildir og ráðherra sem úrskurðaraðili á æðra stjórnsýslustigi.

Hlutverk kærunefndar útlendingamála er að rannsaka og úrskurða í kærumálum. Nefndin hefur ekki með höndum umönnun eða aðra félagslega aðstoð sem umsækjendur um alþjóðlega vernd þurfa og eiga rétt á. Þá kemur nefndin ekki að stefnumörkun í þessum málaflokki að öðru leyti en því sem leiðir af úrskurðum hennar. Framkvæmd úrskurða nefndarinnar er í höndum Útlendingastofnunar og Ríkislögreglustjóra.

Hægt er að nálgast kæruform á vefsíðu kærunefndar.

3 Úrskurðarnefnd velferðarmála

3.1 Málskot til úrskurðarnefndar

Úrskurðarnefnd velferðarmála er sjálfstæð stjórnsýslunefnd sem hefur það hlutverk að úrskurða í kærumálum vegna stjórnvaldsákvarðana er varða almannatryggingar, atvinnuleysistryggingar og vinnumarkaðsaðgerðir, barnavernd, félagsþjónustu og húsnæðismál, fæðingar- og foreldraorlof og greiðsluaðlögun.

3.2.1 Málskot vegna barnaverndarmála

Heimilt er að skjóta úrskurðum og öðrum stjórnvaldsákvörðunum barnaverndarþjónustu, umdæmisráða barnaverndar og Barna- og fjölskyldustofu til úrskurðarnefndar velferðarmála eftir því sem nánar er kveðið á um í barnaverndarlögum nr. 80/2002. Kæruréttur nær eingöngu til þeirra ákvarðana sem sérstaklega eru tilgreindar í barnaverndarlögum. Aðrar ákvarðanir stjórnvalda á grundvelli laganna eru ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds.

Málskotsheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála er að finna í eftirfarandi ákvæðum barnaverndarlaga:

• 19. gr. um nafnleynd tilkynnanda
• 23. gr. um áætlun um meðferð máls
• 25. gr. um úrræði utan heimilis með samþykki foreldra og barns
• 26. gr. um úrræði án samþykkis foreldra
• 67. gr. b. um val á fósturforeldrum
• 74. gr. um umgengni í fóstri
• 74. gr. a. um brotaþola.

Kærufrestur er fjórar vikur frá því að aðila máls barst vitneskja um ákvörðun. Úrskurðarnefnd velferðarmála getur metið að nýju bæði lagahlið máls og sönnunargögn. Nefndin getur ýmist staðfest úrskurðinn að niðurstöðu til eða hrundið honum að nokkru eða öllu leyti. Þá getur kærunefndin einnig vísað málinu til barnaverndar til meðferðar að nýju sbr. 4. mgr. 51. gr. barnaverndarlaga. Málskot til úrskurðarnefndar frestar ekki framkvæmd úrskurðar. Þegar sérstaklega stendur á getu nefndin þó, að kröfu aðila, ákveðið að framkvæmd úrskurðar verði frestað þar til nefndin kveður upp sinn úrskurð.

Hægt að nálgast rafrænt eyðublað fyrir kærur á vefsíðu nefndarinnar .

3.2.2 Málskot til héraðsdóms í barnaverndarmálum

Foreldrum eða barni sem náð hefur 15 ára aldri er heimilt að bera úrskurð barnaverndar um vistun barns utan heimilis skv. 27. gr. barnaverndarlaga undir héraðsdómara. Krafa þess efnis skal berast dómara innan fjögurra vikna frá því að úrskurður var kveðinn upp. Málskot til dómstóla kemur ekki í veg fyrir að úrskurður barnaverndar komi til framkvæmda.

Úrskurð héraðsdóms um vistun barns utan heimilis sætir kæru til Landsréttar sbr. 1. mgr. 64. gr.

3.2.3 Styrkur til að greiða fyrir lögmannsaðstoð

Samkvæmt 2. mgr. 47. gr. barnaverndarlaga og 28. gr. reglugerðar nr. 56/2004 skal barnaverndarþjónusta veita foreldrum og barni sem er aðili máls fjárstyrk til að greiða fyrir lögmannsaðstoð þegar fyrir liggur einhliða áætlun um beitingu þvingunarúrræða, vegna málsmeðferðar hjá barnaverndarþjónustu áður en kveðinn er upp úrskurður eða í tengslum við rekstur máls fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála.

Börn teljast aðilar barnaverndarmáls frá 15 ára aldri og eiga þá rétt á fjárstyrk til að greiða fyrir lögmannsaðstoð.

Almennt er ekki veittur styrkur til þess að greiða fyrir lögmannsaðstoð meðan mál er í könnun eða við gerð áætlunar um stuðningsúrræði. Ef að niðurstaða könnunar felur í sér tillögu um beitingu þvingunar eða gerð er einhliða áætlun um beitingu þvingunar þá er alla jafna rétt að gera ráð fyrir að unnt sé að sækja um styrk, jafnvel þó máli ljúki svo síðar með því að samvinna takist um stuðningsúrræði.

Styrkur er veittur í samræmi við reglur sem barnaverndarþjónusta setur. Í reglunum skal taka tillit til efnahags foreldra, eðlis og umfangs málsins.

4 Málskotsréttur hvað varðar skóla

4. 1 Málefni leik- og grunnskóla

Samkvæmt forsetaúrskurði nr. 6/2022 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands fer mennta- og barnamálaráðherra með almenna yfirstjórn og eftirlit með starfsemi leik- og grunnskóla sbr. 3. gr. laga nr. 90/2008 um leikskóla og 4. gr. laga nr. 91/2008 um grunnskóla.

Sveitarfélög bera ábyrgð á starfsemi leik- og grunnskóla sbr. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 90/2008 og 5. gr. laga nr. 91/2008.

Skólanefndir sveitarfélaga fara með málefni leik- og grunnskóla í umboði sveitarstjórnar og ber þeim m. a. að hafa eftirlit með því að starfsemi þeirra samræmist lögum og reglum.

4.1.2 Kærur er varða málefni leikskóla

Samkvæmt lögum um leikskóla nr. 90/2008 eru tilteknar ákvarðanir sem teknar eru af hálfu rekstraraðila leikskóla kæranlegar til mennta- og barnamálaráðherra sbr. 30. gr. laganna. Málskotsheimild þessi nær til ákvarðana um rétt einstakra barna til sérstakrar aðstoðar og þjálfunar á grundvelli 22. gr., aðgangs barna að skóla samkvæmt 4 og 26. gr. , og um gjaldtöku fyrir vist í leikskóla sbr. 27. gr.

Aðrar ákvarðanir um rétt eða skyldu barna kunna eftir atvikum að vera kæranlegar til innviðaráðherra á grundvelli almennrar kæruheimildar í 111. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011

Í lögunum er jafnframt að finna heimild til sérstakrar málskotsleiðar innan sveitarfélaga sbr. 2. mgr. 30. gr. laga um leikskóla. Sveitarstjórn getur ákveðið í samþykkt um stjórn og stjórnsýslu sveitarfélags að áður en hægt er að kæra ákvörðun til ráðherra skuli fyrst beina kæru til nefndar skv. 2. mgr. 4. gr. eða annars tiltekins aðila innan stjórnsýslu sveitarfélags. Sé heimild þessari beitt skal sveitarstjórn ákveða hvort þessi kæruréttur eigi við um hluta ákvarðana skv. 1. mgr. eða um þær allar.

4.1.3 Kærur er varða málefni grunnskóla

Ákvarðanir sem varða réttindi og skyldur nemenda sem teknar eru á grundvelli laga nr. 91/2008 um grunnskóla eru kæranlegar til mennta- og barnamálaráðherra sbr. 1. mgr. 47. gr. laganna.

Kæruheimildin nær einnig til sambærilegra ákvarðana um réttindi og skyldur nemenda á vegum sjálfstætt rekinna grunnskóla.

Ákvarðanir um námsmat sæta ekki kæru.

4. 2 Málefni framhaldsskóla

Ákvörðun skólameistara framhaldsskóla um réttindi og skyldur nemenda er kæranleg til mennta- og barnamálaráðherra sbr. 5. mgr. 33. gr. a laga nr. 92/2008 um framhaldsskóla.

Þá eru ákvarðanir um gjaldtöku opinberra framhaldsskóla einnig kæranlegar til ráðherra. Um meðferð kærumála fer að ákvæðum stjórnsýslulaga sbr. 8. mgr. 45. gr.

5 Heilbrigðismál – úrræði notenda heilbrigðisþjónustu sem telja að á sér hafi verið brotið

Ef notandi heilbrigðisþjónustu vill gera athugasemd við þjónustu sem hann hefur fengið á tiltekinni heilbrigðisstofnun ber að beina þeim til yfirstjórnar stofnunarinnar sbr. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 74/1997 um réttindi sjúklinga.

Hægt er að beina formlegri kvörtun til landlæknis vegna vanrækslu og mistaka við veitingu heilbrigðisþjónustu. Þá er notendum heilbrigðisþjónustunnar jafnframt heimilt að bera fram kvörtun til landlæknis telji þeir að framkoma heilbrigðisstarfsmanna hafi verið ósæmileg sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 41/2007 um landlækni og lýðheilsu.

Á vefsíðu landlæknis, landlaeknir.is, er að finna eyðublöð vegna kvartana yfir heilbrigðisþjónustu.

Þegar einstaklingur er ósáttur við málsmeðferð landlæknis er hægt að beina kæru vegna þess til heilbrigðisráðherra.

6 Önnur úrræði

6.1 Umboðsmaður Alþingis

Hlutverk umboðsmanns er að hafa eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og tryggja rétt einstaklinga gagnvart stjórnvöldum landsins. Umboðsmaður á að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997.

Hver sá sem telur sig hafa verið beittan rangindum af stjórnvaldi eða einkaaðila, sem fengið hefur verið stjórnsýsluvald, getur borið fram kvörtun við umboðsmann sbr. 2. mgr. 4. gr. laga nr. 85/1997. Allir einstaklingar, hvort heldur Íslendingar eða útlendingar, geta kvartað til umboðsmanns og sama gildir um félög og hvers konar önnur samtök þeirra, sbr. 5. gr. reglna nr. 82/1988. Kvörtun af hálfu aðila sem ekki sýnir fram á að brot geti snert beinlínis hagsmuni hans eða réttindi getur vakið athygli umboðsmanns á tilteknu vandamáli og er umboðsmanni þá heimilt að taka það mál upp að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997 og 4. gr. reglna nr. 82/1988.

Ef kvartað er út af ákvörðunum stjórnvalds, t.d. opinberrar stofnunar, og unnt er að skjóta þeirri ákvörðun til hærra setts stjórnvalds, t.d. ráðuneytis, þá verður sá sem vill bera kvörtun fram að skjóta málinu fyrst til þess stjórnvalds, sem æðra er, áður en hann getur borið fram kvörtun við umboðsmann.

Ef kvartað er yfir öðru en slíkum ákvörðunum, t.d. framkomu opinbers starfsmanns eða málsmeðferðar, er unnt að leita beint til umboðsmanns og þarf ekki að snúa sér áður til æðra stjórnvalds nema slíkt leiði af lögum á viðkomandi sviði.

Kvarta verður til umboðsmanns áður en ár er liðið frá ákvörðun þeirri eða atviki sem er tilefni kvörtunar. Ef um ákvörðun er að ræða sem hefur verið kærð til hærra setts stjórnvalds telst ársfresturinn þá frá þeim tíma er æðra stjórnvald kvað upp sinn úrskurð.

Á vefsíðu umboðsmanns Alþingis, umbodsmadur.is, er hægt að senda inn kvörtun.

6. 2 Fagráð eineltismála

Hlutverk fagráðs eineltismála í grunn- og framhaldsskólum er að veita skólasamfélaginu stuðning vegna eineltismála með almennri ráðgjöf, leiðbeiningum og upplýsingagjöf. Fagráðið tekur aðeins á málum sem varða nemendur.

Foreldrar og forsjáraðilar nemanda, nemandi, starfsfólk skóla og stjórnendur skóla, auk annarra aðila sem starfa með börnum í skóla-, frístunda- eða tómstundastarfi sem hefur stoð í lögum, geta óskað eftir aðkomu fagráðs eineltismála ef ekki tekst að finna fullnægjandi lausn, innan skóla eða sveitarfélags, þrátt fyrir aðkomu starfsfólks skóla og í tilfelli grunnskóla skólaþjónustu sveitarfélaga. Sömu aðilar geta jafnframt vísað máli til fagráðsins vegna meints aðgerðaleysis skóla eða sveitarfélags sbr. 7. gr. reglugerðar nr. 1040/2011 og 9. gr. reglugerðar nr. 326/2016. Skal þá fagráðið veita ráðgefandi álit á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem því berast.

Vísun máls til fagráðs eineltismála fer þannig fram að málshefjandi sendir tölvupóst með upplýsingum sem tilgreindar eru á vefsíðu fagráðsins á netfangið fagrad@mms.is. Einnig er hægt að óska eftir aðstoð starfsmanns fagráðsins við að skrá niður málavexti. Ef fagráðið telur að málið sé hæft til vinnslu er það tekið til formlegrar afgreiðslu. Ef fagráðið telur að málið heyri ekki undir það samkvæmt verklagsreglum er málshefjanda leiðbeint um viðeigandi næstu skref í málinu allt eftir eðli máls. Fagráðið aflar frekari upplýsinga frá málsaðilum, bæði skriflega og með viðtölum og er það háð eðli máls hverju sinni hvaða upplýsingum er kallað eftir og hverjir eru kallaðir í viðtal.

Ráðgefandi álit er síðan gefið út og er það álitsgerð fagráðsins um málið. Álitið er ráðgefandi, samkvæmt fagráðinu hefur reynslan sýnt að tillögur og ábendingar þess hafa í flestum tilvikum verið teknar til greina.

6. 3 Samskiptaráðgjafi íþrótta- og æskulýðsstarfs

Starfssvið samskiptaráðgjafa íþrótta- og æskulýðsstarfs nær til allrar skipulagðrar starfsemi íþrótta og æskulýðssamtaka sem starfa á grundvelli æskulýðslaga og aðila sem gera samning við mennta- og barnamálaráðuneytið.

Það þýðir að allir sem sækja skipulagðar æfingar eða félagsstarf á landinu geta leitað til samskiptaráðgjafa varðandi einelti eða ofbeldi sem þeir telja sig hafa orðið fyrir í sínu íþrótta- eða æskulýðsstarfi. Samskiptaráðgjafi leiðbeinir þeim sem til hans leita og aðstoðar við að koma kvörtun á framfæri við rétt yfirvöld. Einnig upplýsir hann um þá þjónustu sem ríki og sveitafélög bjóða upp á. Samskiptaráðgjafi veitir jafnframt aðstoð við að koma viðkomandi máli í ferli og getur gefið út leiðbeinandi álit til málsaðila ef þess er þörf.

Engin greiðsla er tekin fyrir þjónustu samskiptaráðgjafa. Þeir sem telja sig hafa orðið fyrir ofbeldi eða einelti í sínu íþrótta- og æskulýðsstarfi eða vilja fá ráðgjöf varðandi slík mál, geta haft samband við samskiptaráðgjafa í netfangið samskiptaradgjafi@samskiptaradgjafi.is.