Reglugerð um ábyrgð nemenda samkvæmt 14. gr. grunnskólalaga
Á fundi umboðsmanns barna með fulltrúum frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu þann 15. mars 2010 var rætt um væntanlega reglugerð um ábyrgð nemenda, sbr. 6. mgr. 14. gr. laga um grunnskóla nr. 91/2008. Til að koma frekari ábendingum á framfæri við ráðuneytið skrifaði umboðsmaður bréf, dags. 8. apríl 2010.
Bréf umboðsmanns barna til menntamálaráðuneytisins um ábyrgð nemenda
Mennta- og menningarmálaráðuneytið
b/t Guðni Olgeirsson
Sölvhólsgötu 5
150 Reykjavík
Reykjavík, 8. apríl 2010
Efni: Reglugerð um ábyrgð nemenda samkvæmt 14. gr. grunnskólalaga.
Á fundi umboðsmanns barna með fulltrúum frá mennta- og menningarmálaráðuneytinu þann 15. mars sl. var rætt um væntanlega reglugerð um ábyrgð nemenda, sbr. 6. mgr. 14. gr. laga um grunnskóla nr.91/2008. Ýmis sjónarmið koma til skoðunar við setningu slíkrar reglugerðar sem erfitt er að gera grein fyrir með tæmandi hætti. Hér verður því einungis farið yfir helstu álitaefnin sem komið hafa til skoðunar hjá embættinu. Umboðsmaður barna myndi þó gjarnan vilja fylgjast með ferlinu og ef til vill koma með frekari athugasemdir síðar.
Skólareglur og viðbrögð við brotum á þeim
Samkvæmt 30. gr. grunnskólalaga er hverjum skóla skylt að setja skólareglur, en slíkar reglur eru veigamikill þáttur í umgjörð alls skólastarfs. Í ákvæðinu er ekki gert ráð fyrir reglugerð um skólareglur og mun reglugerð á grundvelli 14. gr. því væntanlega leysa af hólmi núgildandi reglugerð nr. 270/2000. Er því að mati umboðsmanns barna nauðsynlegt að fjalla sérstaklega um þær kröfur sem skólareglur verða að uppfylla í reglugerð um ábyrgð nemenda. Grunnskólalögin veita skólum ákveðið svigrúm til þess að móta sínar skólareglur. Hins vegar er ljóst að reglurnar þurfa ávallt að taka mið að því sem er nemendum fyrir bestu og vera í samræmi við réttindi barna samkvæmt Barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Sömuleiðis þurfa reglurnar og viðurlög við brotum á þeim ávallt að vera í samræmi við markmið grunnskólalaga sem fram kemur í 2. gr., en þar segir meðal annars að hlutverk grunnskólans sé að stuðla að alhliða þroska allra nemenda og að starfshættir grunnskólans skuli mótast af umburðarlyndi og kærleika, kristinni arfleifð íslenskrar menningar, jafnrétti, lýðræðislegu samstarfi, ábyrgð, umhyggju, sáttfýsi og virðingu fyrir manngildi. Þá skal grunnskóli leitast við að haga störfum sínum í sem fyllstu samræmi við stöðu og þarfir nemenda og stuðla að alhliða þroska, velferð og menntun hvers og eins. Til þess að tryggja að skólareglur og agaviðurlög séu í samræmi við réttindi barna og markmið grunnskólalaga telur umboðsmaður barna þörf á að setja skólum ákveðin grundvallarviðmið um efnisþætti þeirra í reglugerð.
Þegar skólareglur eru mótaðar er nauðsynlegt að hafa í huga að agi og agaviðurlög við brotum nemenda eru einn þáttur í menntun þeirra. Samkvæmt 28. gr. Barnasáttmálans ber að halda uppi námsaga með þeim hætti sem samrýmist mannlegri reisn barnsins og öðrum réttindum samkvæmt sáttmálanum. Barnaréttarnefnd Sameinuðu þjóðanna hefur sömuleiðis lagt áherslu á að agaúrræði í skólum miði að því að rækta persónuleika, hæfileika og andlega og líkamlega getu nemenda. Agaviðurlögum ber því að stuðla að bættri hegðun og áhuga barna á menntun sinni. Má í því sambandi hafa hliðsjón af þeim ákvæðum Barnasáttmálans sem fjalla um afbrot ungmenna, sem ganga út frá því að viðbrögð við brotum þeirra eigi fyrst og fremst að miða að því styrkja sjálfsmynd þeirra og hafa uppbyggileg og jákvæð áhrif.
Samkvæmt því sem að framan greinir er mikilvægt að veita nemendum sem sýna af sér slæma hegðun eða lélega ástundun viðeigandi stuðning og reyna að koma skólagöngu þeirra í rétt horf. Í samræmi við markmið grunnskólalaga er eðlilegt að leggja áherslu á að nemendur taki ábyrgð á eigin hegðun og tileinki sér virðingu og sáttfýsi.
Í reglugerð um ábyrgð nemenda er nauðsynlegt að leggja áherslu á að skólar móti sér skýrar en jafnframt sveigjanlegar reglur. Grunnskólinn þarf sem fyrr segir ávallt að taka tillit til stöðu og þarfa nemenda og stuðla að alhliða þroska, velferð og menntun hvers og eins. Í reglugerð um ábyrgð nemenda ber að mati umboðsmanns barna að leggja áherslu á samkomulag og sáttaleiðir, fremur en refsingar og harkaleg viðbrögð. Mikilvægt er að nemendur átti sig á ábyrgð sinni og fái tækifæri til að bæta sig. Slíkt er mun betur til þess fallið að hafa uppbyggileg og þroskandi áhrif en ósveigjanlegar refsingar.
Umboðsmanni barna hafa í gegnum tíðina borist fjölmörg erindi sem varða brottvísun úr skóla eða önnur agaviðurlög við brotum innan grunnskólans, þar sem lítið samræmi virðist hafa ríkt milli þess brots sem framið var annars vegar og viðurlaganna hins vegar. Telur umboðsmaður því nauðsynlegt að reglugerð um ábyrgð nemenda árétti hversu mikilvægt það sé fyrir börn og unglinga að viðbrögð við brotum á skólareglum séu í eðlilegu samræmi við brotið. Dæmi um viðurlög sem að mati umboðsmanns barna uppfylla ekki þessar kröfur er það að vísa nemanda úr skóla vegna lélegrar skólasóknar.
Umboðsmaður barna hefur sömuleiðis fengið ýmsar ábendingar um beitingu reglna í grunnskólum sem uppfylla ekki kröfur um meðalhóf. Til þess að meðalhófs sé gætt þurfa viðbrögð við brotum fyrst og fremst að vera til þess fallin að ná fram því markmiði sem að er stefnt. Þannig er aldrei leyfilegt að beita nemanda viðurlögum einungis í þeim tilgangi að refsa honum heldur þarf úrræðið að vera til þess fallið að ná ofangreindu markmiði, þ.e. hafa uppbyggileg áhrif og stuðla að bættri hegðun nemanda. Þá ber ávallt að velja vægasta úrræðið sem er til þess fallið að ná fram umræddu markmiði og gæta hófs við beitingu þess úrræðis sem valið er. Hafa ber í huga að harkaleg viðbrögð innan grunnskólans geta haft neikvæð áhrif á sjálfsmynd nemanda og dregið úr viljanum til bættrar hegðunar.
Ósveigjanleg agaviðurlög henta almennt illa innan grunnskólans, enda eru nemendur ólíkir og búa við mismunandi aðstæður. Þó að agaviðurlög þurfi að sjálfsögðu að vera fyrirsjáanleg mega þau ekki vera þannig að ekki sé tekið tillit til aðstæðna hvers og eins. Eftir því sem agaviðurlög eru meira íþyngjandi fyrir nemendur þeim mun meiri þörf er á því að meta hvert tilfelli fyrir sig. Foreldrar eru misvel í stakk búnir að fylgjast með skólagöngu barna sinna og sinna skyldu sinni í þeim efnum. Umboðsmaður barna telur ekki rétt að nemendur séu látnir gjalda fyrir heimilisaðstæður sínar.
Dæmi um úrræði sem þekkist innan grunnskóla hér á landi og uppfylla að mati umboðsmanns barna ekki kröfur um samræmi, meðalhóf eða nauðsynlegan sveigjanleika er það að útiloka nemanda sjálfkrafa úr öllu félagsstarfi vegna slæmrar mætingar. Slík regla er að mati umboðsmanns barna ekki til þess fallin að hafa uppbyggileg áhrif heldur getur hún þvert á móti stuðlað að neikvæðum viðhorfum til skólans. Auk þess er mikilvægt að hafa í huga að ástæðan fyrir slæmri skólasókn getur meðal annars tengst andlegri vanlíðan eða félagslegum erfiðleikum. Útilokun úr félagsstarfi er frekar til þess fallin að auka á slík vandamál nemenda en bæta úr þeim.
Brottvísun úr skóla
Brottvísun úr skóla telst stjórnvaldsákvörðun og gilda stjórnsýslulög því um málsmeðferð í slíkum tilvikum. Þar sem slík ákvörðun varðar veigamikil réttindi nemandans er mikilvægt að málsmeðferð sé sérstaklega vönduð og að skólastjórar séu meðvitaðir um skyldur sínar samkvæmt stjórnsýslulögum.
Mikilvægt er að skólanefnd finni kennsluúrræði fyrir nemanda sem vikið er úr skóla eins fljótt og auðið er, enda eiga öll börn rétt á því að fá menntun við sitt hæfi. Í núgildandi reglugerð er veittur þriggja vikna frestur til að útvega nemanda annað kennsluúrræði. Telur umboðsmaður barna nauðsynlegt að reglugerðin kveði á um skyldu til að finna úrræði fyrir nemendur eins fljótt og hægt er. Þá er mikilvægt að reglugerðin kveði á um hámarksfrest, sem ætti alls ekki að vera lengri en þrjár vikur.
Einelti
Að mati umboðsmanns barna skortir upp á að nemendur og aðrir innan skólans átti sig á því að einelti er samfélagslegt vandamál og því ekki einungis vandamál gerenda og þolenda. Er því nauðsynlegt að auka ábyrgð allra aðila innan skólasamfélagsins. Umboðsmaður telur mikilvægt að áréttað sé í reglugerð um ábyrgð nemenda að hver og einn beri ábyrgð á háttsemi sinni gagnvart öðrum nemendum og að fjallað sé um einelti í því samhengi. Allir nemendur sem eru „hlutlausir áhorfendur“ eineltis bera vissa ábyrgð, enda fær einelti að viðgangast í skjóli fjöldans. Reglugerð um ábyrgð nemenda gæti kveðið á um skyldu skóla til þess að veita nemendum fræðslu um heilbrigð samskipti og stuðla að því að allir taki afstöðu gegn einelti og láti starfsfólk skólans vita um leið og það kemur upp.
Virðingarfyllst,
_________________________________
Margrét María Sigurðardóttir,
umboðsmaður barna