Breytingar á barnalögum nr. 76/2003
Hinn 12. júní 2012 samþykkti Alþingi lög nr. 61/2012 um breytingu á barnalögum en sú vinna á sér forsögu sem rekja má til ársins 2009 þegar þáverandi dóms- og kirkjumálaráðherra skipaði nefnd til að fara yfir reglur barnalaga um forsjá barna, búsetu og umgengni. Nefndin skilaði drögum að frumvarpi í ársbyrjun 2010 en frumvarp til breytinga á barnalögum var fyrst lagt fram í maí 2011 en náði ekki fram að ganga á því þingi. Í nóvember sama ár lagði innanríkisráðherra aftur fram sams konar frumvarp og í maí og var það frumvarp samþykkt með breytingum sumarið 2012 eins og áður segir.
Mikil umræða skapaðist um frumvarp til breytinga á barnalögum enda um mikilvæg og afar persónuleg málefni að ræða. Óskað var eftir umsögn umboðsmanns barna og var umboðsmaður þakklátur fyrir að fá að koma með athugasemdir við frumvarpið. Málaflokkurinn skiptir miklu máli fyrir velferð barna og berast embætti umboðsmanns barna árlega fjöldi erinda sem varða barnalögin. Í drögum nefndarinnar að frumvarpi til breytinga á barnalögum var lagt til að lögfest yrði heimild fyrir dómara til að dæma sameiginlega forsjá að kröfu annars foreldris. Einnig að dómara væri heimilt að dæma aðeins lögheimili hjá öðru foreldrinu án þess að breyta forsjá barns. Í því frumvarpi sem þáverandi innanríkisráðherra lagði fram haustið 2012 voru umrædd ákvæði felld brott ásamt heimild til að krefjast aðfarar vegna tálmunar á umgengni. Verður nú farið yfir helstu atriðin að mati umboðsmanns barna en telur hann að margar jákvæðar breytingar sé að finna í nýjum lögum.
Í 1. gr. laga nr. 61/2012 er að finna almennt ákvæði um réttindi barna. Ákvæðið byggir á fjórum grundvallarreglum Barnasáttmálans, þ.e. 2., 3., 6. og 12. gr. Í 1. mgr. kemur fram að barn eigi rétt á að lifa, þroskast og njóta verndar, umönnunar og annarra réttinda í samræmi við aldur sinn og þroska og án mismununar af nokkru tagi. Þá er tekið fram að óheimilt sé að beita barn hvers kyns ofbeldi eða annarri vanvirðandi háttsemi. Í 2. mgr. er sérstaklega tekið fram að það sem er barni fyrir bestu skuli ávallt hafa forgang þegar teknar eru ákvarðanir um málefni þess. Í 3. mgr. er síðan að finna rétt barna til þátttöku, en þar segir að barn eigi rétt á að láta skoðanir sínar í ljós í öllum málum sem það varða og að taka skuli réttmætt tillit til skoðana þess í samræmi við aldur og þroska. Umrætt ákvæði fjallar um réttarstöðu barna á öllum sviðum samfélagsins. Umboðsmaður barna fagnar sérstaklega þessu ákvæði og telur það verulega til hagsbóta fyrir börn.
Í fyrrnefndum lögum er að finna það nýmæli að gert er ráð fyrir að sýslumannsembættin ráði til starfa eða leiti með öðrum hætti til sérfræðinga í málefnum barna til að sinna ráðgjöf, sáttameðferð og gerð sérfræðilegra athugana vegna umgengnisdeilna og eftiliti með umgengni. Umboðsmaður barna hefur lýst yfir áhyggjum sínum á því hversu langan tíma það tekur að fá skorið úr ágreiningsmálum hjá sýslumannembættum, m.a. í skýrslu sinni til nefndar Sameinuðu þjóðanna um réttindi barnsins frá árinu 2010. Ennfremur hefur umboðsmaður bent á nauðsyn þess að bæta sérfræðiþekkingu innan sýslumannsembætta, svo að tryggt sé að ákvarðanir séu ávallt í samræmi við það sem er barninu fyrir bestu. Aukin fagþekking er ekki síst mikilvæg í ljósi þess hversu takmörkuð áhrif heimilisofbeldi hefur haft á ákvarðanir í umgengnismálum. Eins og umboðsmaður hefur margoft bent á eru mörg dæmi um að kveðið sé á um að barn eigi að fara í reglubundna umgengni til foreldris, jafnvel þó það eigi á hættu að verða fyrir ofbeldi. Umboðsmaður barna telur að sú nýjung laganna, að sýslumenn geti ráðið sérfræðinga til að aðstoða við lausn mála, geti skapað mikla möguleika fyrir hraðari og faglegri meðferð þar sem tekið er tillit til afstöðu og vilja hvers einasta barns. Hins vegar er ljóst að tryggja þarf aukið fjármagn til þess að sýslumenn geti nýtt sér þann kost í framkvæmd.
Í 5. gr. laga nr. 61/2012 er að finna ítarlegri skilgreiningu á inntaki sameiginlegrar forsjár en áður hefur verið í lögum. Umboðsmanni barna berast reglulega erindi sem varða ákvarðanatöku foreldra sem fara með sameiginlega forsjá og hvernig rétt sé að bregðast við þegar þeir eru ósammála. Fagnar umboðsmaður barna því sérstaklega að umrætt ákvæði veiti skýrari leiðsögn í þessum málum. Slíkt er til þess fallið að draga úr óvissu og tryggja stöðugleika í lífi barns.
Í 12. gr. laga nr. 61/2012 er að finna það nýmæli að foreldrum er skylt að undirgangast sáttameðferð í málum sem varða forsjá, umgengni eða dagsektir. Umboðsmaður barna telur að það sé almennt barni fyrir bestu ef foreldrar geta samið um þá lausn sem hentar best hagsmunum barnsins. Hins vegar er ljóst að í framkvæmd hefur skort töluvert upp á fjármagn til sýslumannsembætta vegna sáttameðferða og oft þurfa foreldrar að ferðast langar vegalengdir til þess að sækja slíka þjónustu. Umboðsmaður barna hefur því bent á nauðsyn þess að auka fjármagn til sáttameðferða hjá sýslumönnum, sbr. til dæmis fyrrnefnda skýrslu umboðsmanns barna til Barnaréttarnefndar Sameinuðu þjóðanna. Ætla má að enn meiri þörf verði á auknu fjármagni eftir að fyrrnefndar breytingar taka gildi og foreldrum gert skylt að undirgangast sáttameðferð í ákveðnum málum. Aukið fjármagn er sömuleiðis nauðsynlegt til að tryggja að sýslumannsembættin geti boðið foreldrum sáttameðferð án verulegs dráttar og að foreldrar geti leyst úr ágreiningsmálum eins fljótt og hægt er.
Umboðsmaður barna fagnar því að í 13. og 24. gr. laganna er að finna ítarlegri upptalningu á þeim sjónarmiðum sem ber að leggja til grundvallar þegar teknar eru ákvarðanir um forsjá eða lögheimili annars vegar og umgengni hins vegar. Umboðsmaður telur sérstaklega ánægjulegt að tekið sé fram að meta skuli hættu á að barn, foreldri eða aðrir á heimili hafi orðið eða verði fyrir ofbeldi við ákvörðun um forsjá og umgengni og bindur vonir við að sú breyting verði til þess að í framkvæmd verði hugað betur að öryggi og velferð barna.
Í upphaflegu frumvarpi innanríkisráðherra sem hann lagði fyrir Alþingi var ekki að finna ákvæði þar sem dómurum yrði veitt heimild til að dæma sameiginlega forsjá og lögheimili. Hefur umboðsmaður ekki talið það brýnt hagsmunamál fyrir börn að lögfesta heimild til að dæma sameiginlega forsjá enda hefur hann talið að gott samkomulag foreldra sé grundvallarforsenda þess að sameiginlega forsjá gangi vel. Hins vegar verður að líta til þess að forsjármál eru eins misjöfn og þau eru mörg og því ekki hægt að útiloka að það geti í einhverjum tilvikum verið barni fyrir bestu að dæma sameiginlega forsjá. Umboðsmaður tók það þó skýrt fram í umsögn sinni að það getur aldrei þjónað hagsmunum barns að þvinga foreldra til samvinnu þegar forsendur hennar eru augljóslega ekki fyrir hendi. Umboðsmaður lagði því áherslu á að sameiginlega forsjá eigi einungis að koma til greina þegar ljóst þykir að foreldrar geti átt góð samskipti og tryggt að ágreiningur þeirra bitni ekki með neinum hætti á barni. Þá taldi umboðsmaður sérstaklega mikilvægt tryggja að sameiginleg forsjá verði ekki dæmd þegar hætta er á að ofbeldi hafi átt sér stað innan veggja heimilisins. Jafnframt taldi umboðsmaður mikilvægt að veita dómurum heimild til þess að taka afstöðu til ágreinings foreldra um lögheimili barns, hvort sem dómara yrði veitt heimild til að dæma um sameiginlega forsjá eða ekki. Í fjölmörgum forsjármálum sem komið hafa fyrir dóm hér á landi virðist ágreiningsefnið fyrst og fremst varða lögheimili barns. Er því ljóst að heimild til þess að skera úr um hvar barn skuli eiga lögheimil gæti gert foreldrum kleift að leysa úr ágreiningsmálum sínum án þess að breyta tilhögun forsjár. Frumvarpinu var breytt í meðferð þingsins og var heimild dómara til að dæma sameiginlega forsjá og taka ákvörðun um lögheimili lögfest, sbr. 13. gr. laga nr. 61/2012.
Í 23. gr. laganna er kveðið á um umgengni við nána vandamenn ef foreldri er ókleift að rækja umgengni við barn eða ef foreldri nýtur verulega takmarkaðrar umgengni. Umboðsmaður barna teluri jákvætt að réttur barns til að umgangast aðra en kynforeldra hafi verið rýmkaður. Umboðsmaður telur þó jafnvel ástæðu til að ganga enn lengra og kveða á um heimild til þess að úrskurða um umgengni barns við nána vandamenn eða aðra sem eru nákomnir barni, óháð því hvort foreldri umgangist barn reglulega eða ekki. Í því sambandi má benda á að börn geta bundist öðrum einstaklingum nánum tilfinningaböndum, svo sem stjúpforeldrum, ömmum og öfum eða fósturforeldrum. Það getur því verið í samræmi við hagsmuni barns að úrskurða um umgengni við aðra en foreldra í ákveðnum tilvikum. Við slíka ákvörðun ætti vilji og tilfinningatengsl barns að ráða mestu.
Innanríkisráðherra lagði til í frumvarpi sínu að ákvæði 50. gr. barnalaga sem kveður á um heimild til að koma umgengni á með aðfarargerð yrði felld brott. Athugun umboðsmanns barna frá árinu 2009 leiddi í ljós að aðfarargerðir á börnum eru afar fátíðar en þær fara þó fram og í þeim tilvikum er um að ræða umtalsvert inngrip í líf barna sem hefur mikil áhrif á þau. Verulega skortir á að slíkar gerðir hafi verið nægilega vandaðar og að þeir aðilar sem komu að framkvæmd þeirra væru meðvitaðir um hlutverk sitt. Umboðsmaður telur beitingu slíks þvingunarúrræðis mjög vandasama með hliðsjón af hagsmunum barnsins og reynslu af slíkum úrræðum og telur það barninu ekki fyrir bestu að þurfa að upplifa slíka aðgerð. Því fagnaði umboðsmaður barna þeirri tillögu innanríkisráðherra að fella brott umrædda heimild Hins vegar velti umboðsmaður barna því fyrir sér hvort ekki væri nauðsynlegt að eitthvað annað úrræði væri til staðar þegar forsjárforeldri tálmar umgengni barns við hitt foreldrið enda ættu mál af þessu tagi að vera leyst á vettvangi foreldra með aðkomu yfirvalda og/eða fagfólks. Í því sambandi áréttaði umboðsmaður mikilvægi þess að börnum sé leyft að tjá sig og að tekið sé tillit til skoðana þeirra í samræmi við aldur og þroska. Ef um er að ræða ótvíræðan vilja barns til að umgangast foreldri eða ekki telur umboðsmaður að yfirvöldum beri að gera það sem í þeirra valdi stendur til að virða hann. Sem fyrr segir var frumvarpinu breytt í meðferð þingsins og var ákveðið að fella ekki brott heimild til þess að koma á umgengni með aðför.
Eins og áður segir fagnar umboðsmaður barna þeim breytingum sem voru samþykktar með lögum nr. 61/2012 um breytingu á barnalögum nr. 76/2003 en ljóst er að umræddar breytingar munu ekki skila þeim árangri sem stefnt var að nema tryggt verði að þeim fylgi aukið fjármagn. Af þessu tilefni sendi umboðsmaður barna bréf til innanríkisráðherra þar sem hann lýsti áhyggjum sínum. Umboðsmaður hvatti ráðherra til að hafa hagsmuni barna að leiðarljósi og tryggja það fjármagn sem nauðsynlegt er til að uppfylla skyldu ríkisins samkvæmt hinum nýju lögum.
Í fyrrnefndu bréfi benti umboðsmaður barna ennfremur á nauðsyn þess að tryggja aukna fræðslu vegna þeirrar nýjungar að dómari geti ákveðið að forsjá barns verði sameiginleg ef hann telur það geta þjónað hagsmunum barnsins, sbr. 13. gr. laga nr. 61/2012. Í ljósi þeirrar þróunar sem átti sér stað í dómsmálum eftir sambærilegar breytingar á sænskum og dönskum lögum telur umboðsmaður barna mikilvægt að sameiginleg forsjá verði einungis dæmd þegar ljóst þykir að foreldrar geti átt góð samskipti og tryggt að ágreiningur þeirra bitni ekki með neinum hætti á barni. Þá er mikilvægt að árétta sérstaklega að sameiginleg forsjá komi aldrei til greina þegar hætta er á að barnið, foreldri eða annar á heimili barns hafi orðið fyrir eða verði fyrir ofbeldi á heimilinu. Loks benti umboðsmaður á mikilvægi þess að innanríkisráðherra fylgist með því hvernig umræddri heimild verður beitt í framkvæmd og hlutist til um að rannsókn verði gerð á dómaframkvæmd innan tveggja ára. Afrit var sent til fjárlaganefndar og formanns sýslumannafélags Íslands.