Logo Umboðsmanns barna
English Danish Russian Thai Polish

Frumvarp til barnalaga

Nefndasvið Alþingis
Austurstræti 8-10
150 Reykjavík

Reykjavík, 18. nóvember 2002
Tilvísun: UB 0211/4.1.1

 Efni: Frumvarp til barnalaga

Vísað er til bréfs allsherjarnefndar Alþingis, dagsett 21. október 2002, þar sem óskað er eftir umsögn minni um ofangreint frumvarp. Um leið og þakkað er fyrir þetta tækifæri vil ég geta þess að með bréfi, dagsettu 9. desember 1999, kom ég á framfæri við sifjalaganefnd fjölmörgum ábendingum og tillögum til breytinga á núgildandi barnalögum, nr. 20/1992, með síðari breytingum. Einnig átti ég fund með nefndarmönnum í desember 2001, þar sem ég gerði ýmsar athugasemdir við drög nefndarinnar að frumvarpi til barnalaga. Í framhaldi af þeim fundi sendi ég nefndinni síðan skriflega umsögn mína um frumvarpsdrögin, sbr. bréf dagsett 7. janúar 2002.

Það er mér fagnaðarefni, að við lestur þess frumvarps, sem nú hefur verið lagt fram á hinu háa Alþingi, kemur í ljós að flest þeirra atriða, sem ég hef komið á framfæri við sifjalaganefnd, hafa verið tekin upp í frumvarpið. Hin nýja sýn á stöðu barna í þjóðfélaginu, er birtist í Barnasáttmálanum, endurspeglast að mínu mati  betur í hinu nýja frumvarpi en í áðurgreindum drögum þótt ekki sé það algilt eins og nánar verður gerð grein fyrir síðar. Af þessu gefna tilefni tel ég fulla ástæðu til að minna á, að Barnasáttmálinn felur í sér skuldbindandi samkomulag þjóða heims um sérstök réttindi börnum til handa, óháð réttindum hinna fullorðnu. Einkunnarorð sáttmálans eru umhyggja, vernd og þátttaka. Samhliða því að börn skuli njóta umhyggju og sérstakrar verndar er þannig í sáttmálanum, lögð rík áhersla á að þau verði virkir þátttakendur í þjóðfélaginu, í hinu daglega lífi, innan fjölskyldunnar sem utan. Eðli máls samkvæmt þarfnast börn meiri umhyggju og ríkari verndar meðan þau eru ung að árum, en eftir því sem þau eldast og þroskast eiga þau jafnframt í auknum mæli að fá tækifæri til að hafa áhrif á líf sitt og umhverfi. Í 3. gr. Barnasáttmálans segir að það, sem barni er fyrir bestu, skuli ávallt hafa forgang þegar yfirvöld taka ákvarðanir er varða börn.  Forsenda þess, að yfirvöld geti tekið slíkar ákvarðanir, er að börn fái að segja álit sitt, að á þau sé hlustað og skoðanir þeirra virtar í samræmi við aldur og þroska, sbr. 12. gr. sáttmálans. Þetta er grunnurinn að nútímaviðhorfi til barna sem sjálfstæðra einstaklinga með eigin réttindi.

 V. kafli
Foreldraskyldur og forsjá barns

2. mgr. 28. gr.
Í 28. gr. frumvarpsins er að finna nýtt ákvæði í 2. mgr. þar sem segir að forsjá barns feli í sér skyldu foreldra til að vernda barn sitt gegn andlegu og líkamlegu ofbeldi og annarri vanvirðandi háttsemi. Í athugasemdum með þessu nýja ákvæði segir m.a. orðrétt: Lagt er til samkvæmt ábendingu umboðsmanns barna, að tekið verði upp ákvæði er leggur skyldu á forsjármann til að vernda barn gegn líkamlegu og andlegu ofbeldi og annarri vanvirðandi háttsemi. Vart þarf að taka fram að í ákvæðinu felst að foreldrum er óheimilt að leggja hendur á barn sitt.

Sambærileg ákvæði hafa verið í norrænni barnalöggjöf í nokkurn tíma, þó allra lengst í Svíþjóð eða frá árinu 1979. Því er tímabært að taka upp ákvæði sem þetta í  hin íslensku barnalög. Ég hef í þessu sambandi bent á  -  með vísan til 19. gr. Barnasáttmálans - að rétt væri að ganga lengra og segja berum orðum í lagatextanum að foreldrum sé bannað að beita börn sín andlegu eða líkamlegu ofbeldi en í fyrrnefndri 19. gr. sáttmálans, segir orðrétt þannig: Aðildarríki skuli gera allar viðeigandi ráðstafanir á sviði löggjafar ... til að vernda barn gegn hvers kyns líkamlegu og andlegu ofbeldi, meiðingum, misnotkun, vanrækslu, skeytingarleysi, illri meðferð eða notkun ... meðan það er í umsjá annars eða beggja foreldra ...

Hérlendis hefur enn ekki verið gerð könnun á umfangi heimilsofbeldis gagnvart börnum. Ég hef ítrekað bent á þörf fyrir slíka rannsókn, þar sem öðruvísi er ekki unnt að taka á þessu alvarlega máli á raunhæfan hátt – og koma þeim börnum til hjálpar sem búa við slíkar aðstæður. Ég bind vonir við að unnt verði að hefja slíka rannsókn á árinu 2003.

Í 6. mgr. 28. gr. frumvarpsins er fjallað um samráðsrétt.  Í samráðsrétti felst annars vegar að foreldrum ber að hafa barnið með í ráðum þegar ákvarðanir eru teknar í persónulegum málum þess. Hins vegar felst í samráðsréttinum viðurkenning þess að barn eigi rétt til að hafa eigin skoðanir, rétt til að láta þær í ljós og rétt til að foreldrar hlusti á þær.

Í 6. mgr. 28. gr. frumvarpsins er kveðið á um skyldu foreldra til að hafa samráð við barn sitt áður en málefnum þess er ráðið til lykta eftir því sem aldur og þroski barnsins gefur tilefni til. Þá segir í nefndri grein, afdráttarlaust, að afstaða barns skuli fá aukið vægi eftir því sem það eldist og þroskast. Ég fagna því að ákvæði, sem þetta, skuli tekið upp í frumvarpið til samræmis við tillögur mínar í umsögn um frumvarpsdrögin, en þar benti ég m.a. á mikilvægi þess að tryggja þá skyldu foreldra að taka réttmætt tillit til skoðana barns síns áður en ákvörðun um mál sem það varðar, er tekin. Ég lýsi yfir ánægju minni með þetta skref sem er í samræmi við 12. gr. Barnasáttmálans, sbr. og 3. gr. hans.

Á Norðurlöndum hefur á sviði almenns barnaréttar og barnaverndar gjarnan verið notast við þá óskráðu viðmiðunarreglu, að hlusta skuli eftir skoðunum barns, sem náð hefur 7 ára aldri, en þegar barn hefur náð 12 ára aldri beri ekki eingöngu að hlusta á skoðanir þess heldur skuli lögð áhersla á vilja þess þegar ákvörðun er tekin í málum sem það varða. Þegar barn er hins vegar orðið 15 ára aldri skipti skoðun þess meginmáli nema bersýnilegt sé að hún fari í bága við hagsmuni unglingsins. Taka beri fullt tillit til sjálfsákvörðunarréttar unglingsins við ákvörðun máls nema slíkt verði talið brjóta gegn hagsmunum unglingsins sjálfs. Í íslenskri löggjöf er, á nokkrum stöðum, að finna ákvæði þar sem sjálfsákvörðunarréttur barns er tryggður varðandi ýmis persónuleg málefni þess.

Í fyrrgreindri umsögn minni um drög að frumvarpi til barnalaga benti ég á að rétt væri að bæta inn í frumvarpið ákvæði er tryggði barni stigvaxandi sjálfsákvörðunarrétt í persónulegum málum. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur fram að sifjalaganefnd telji ekki heppilegt að afmarka nánar í barnalögum sjálfsákvörðunarrétt barna í tilteknum málum.

Af þessu tilefni vil ég nota tækifærið til að koma að eftirfarandi upplýsingum til háttvirtrar allsherjarnefndar: Með sjálfsákvörðunarrétti er átt við rétt barns til að taka sjálft ákvörðun í persónulegum málum, þ.e. að taka sínar eigin ákvarðanir. Hafa ber í huga að með hækkandi aldri og auknum þroska verður barn hæfara til að taka ákvarðanir um eigið líf og jafnframt vex löngunin til að taka eigin ákvarðanir. Í þessu sambandi er athyglisvert að skoða sambærilega löggjöf Norðmanna og Svía, en þar er að finna ákvæði er mæla fyrir um sjálfsákvörðunarrétt barns við tiltekinn aldur í einstökum tilgreindum málum. Stigvaxandi ábyrgð barns á eigin lífi er nauðsynlegur undirbúningur fyrir lífið, stigvaxandi sjálfsákvörðunarréttur er góð æfing fyrir barn til að læra að bera ábyrgð á eigin gerðum, en það eru megin rökin að baki því að börnum er veittur þessi réttur í hinni norrænu löggjöf. Fram til þess tíma að barnið verður lögráða og fær fullgildan sjálfsákvörðunarrétt í eigin málum hafa foreldrar rétt og bera jafnframt skyldur til að taka ákvarðanir í persónulegum málefnum barnsins með hagsmuni þess að leiðarljósi. Skoða þarf hvert tilvik fyrir sig og meta út frá hagsmunum barnsins hversu víðtækur sjálfákvörðunarrétturinn skuli vera. Allur vafi á hæfni barna til eigin ákvarðana leiðir því til þess að endanlegt ákvörðunarvald er í höndum foreldra á grundvelli umönnunarskyldu þeirra.

Með vísan til framangreindra raka er lagt til að sett verði inn nýtt ákvæði í frumvarp til barnalaga, ákvæði sem tryggir stigvaxandi sjálfsákvörðunarrétt barns í eigin málefnum.

33. gr.
Í 33. gr. frumvarpsins er ákvæði með yfirskriftina Sáttaumleitan. Þar segir m.a. að sýslumaður skuli bjóða aðilum forsjár-, umgengnis- og dagsektarmála sérfræðiráðgjöf til að aðstoða þá við að finna lausn með tilliti til þess sem er barni fyrir bestu.

Tilgangur ráðgjafar í forsjár-, umgengnis- og dagsektarmálum, hlýtur að vera fyrst og fremst sá, að hafa fyrirbyggjandi áhrif. Að grípa inn í aðstæður, áður en barnið hlýtur skaða af. Í því tilfinningaróti, sem skilnaðir eða sambúðarslit hafa í för með sér fyrir foreldra, vilja börnin oft gleymast og verða jafnvel bitbein foreldra sinna. Með því að ræða við alla fjölskylduna í upphafi má vafalaust draga úr þeim áhrifum, sem erfiðar forsjár- og umgengnisdeilur hafa á börn.

Ráðgjöfin sem fjallað er um í 33. gr. frumvarpsins er skref í rétta átt, en sú breyting að láta rétt barns til tjáningar í þessum málum ráðast af vilja foreldra tel ég vera í andstöðu við Barnasáttmálann, einkum 12. gr. hans. Ég tel að réttur barns standi til að tjá sig í málum sem þessum, óski það þess en slíkt verði ekki háð vilja foreldra.

Erindi í tengslum við erfiðleika vegna skilnaðar eða sambúðarslita foreldra hafa öll þau ár, sem ég hef gegnt embætti umboðsmanns barna, verið ákaflega fyrirferðarmikil. Börn hafa augljósa þörf fyrir að geta rætt við einhvern sem þau geta treyst þegar miklir erfiðleikar steðja að fjölskyldulífinu. Skilnaður eða sambúðarslit foreldra er óneitanlega erfið lífsreynsla fyrir langflest börn. Börn og unglingar þurfa oft og iðulega að spyrja ýmissa spurninga sem koma upp í huga þeirra þegar skilnaður foreldra er í augsýn, en því miður fá mörg þeirra ekki næga athygli foreldra sinna, sérstaklega ekki þegar deilur þeirra í milli eru harðskeyttar. Hagsmunir barnanna eru oft og tíðum fyrir borð bornir, þar sem skoðanir þeirra og sjónarmið virðast ekki ná eyrum hinna fullorðnu, sem að þessum málum koma. Þetta er áhyggjuefni og þörf er á raunverulegum úrbótum þessum börnum til hagsbóta.

Í bókinni „Áfram foreldrar“ eftir Sigrúnu Júlíusdóttur og Nönnu K. Sigurðardóttur, útgefinni árið 2000, segir m.a: Við skilnaðinn er heimilið leyst upp og barnið þarf að aðlagast nýjum aðstæðum. Oft vill það brenna við að þau fara á ómeðvitaðan hátt að taka að sér margvísleg hlutverk í skilnaðarferlinu, þau bera boð, þau verða tengiliðir, staðgenglar og sálusorgarar fyrir foreldana. Önnur taka á sig sorgir og vanlíðan foreldra sinna og glíma við margvísleg einkenni. Enn önnur, og þá oftast unglingar forða sér með því að sökkva sér í eigin verkefni, leita inn á önnur heimili eða það sem verra er, leita í eyðileggjandi félagsskap og athafnir. Til þess að úr verði uppbyggileg úrvinnsla þurfa börnin oftar en ekki aðstoð til að beina málum í réttan farveg. (Úr bókinni Áfram foreldrar eftir Sigrúnu Júlíusdóttur og Nönnu K. Sigurðardóttur, útg. 2000)

Með vísan til alls þess, sem hér að framan segir, legg ég til að felld verði niður í 2. málsl. 1. mgr. 33. gr. orðin: enda séu forsjárforeldrar því samþykkir.

2. mgr. 35. gr.
Ákvæðið heimilar dómara að ákveða að barn skuli búa hjá foreldrum sínum á víxl meðan forsjármál er til meðferðar fyrir dómstólum. Ég vek sérstaka athygli á þessu nýmæli og vara við notkun þess nema í algjörum undantekningartilvikum og þurfa mjög sterk rök að búa þar að baki. Að öðru leyti vísa ég til meðfylgjandi umsagnar minnar um drög að frumvarpinu.

4. mgr. 35. gr.
Heimild er til þess í núgildandi barnalögum, að skipa barni talsmann til að gæta hagsmuna þess við úrlausn forsjármáls ef sérstök þörf er á því, eins og segir í lögunum. Á árinu 2000 komu fram á hinu háa Alþingi upplýsingar þess efnis að framangreindu heimildarákvæði hefði aldrei verið beitt hvorki af hálfu dómsmálaráðuneytis né dómstóla, í tíð gildandi barnalaga. Það er hins vegar ráðgáta af hverju stjórnvöld eða dómstólar hafa aldrei séð sérstaka þörf á að nota þessa heimild. Ég hef leitað svara hjá dómsmálaráðuneytinu en engin svör fengið. Vissa mín er hins vegar sú, að á umliðnum 10 árum hafi svo sannarlega verið sérstök þörf á og ástæða til, að skipa barni talsmann við úrlausn forsjármáls – ekki síst þegar deilumálið hefur verið komið til kasta dómstóla.

Það eru því mikil vonbrigði að farin skuli sú leið í frumvarpi til nýrra barnalaga, að fella brott  ákvæði um talsmann barna í forsjármálum í stað þess að styrkja það í sessi og kveða á um skyldu til skipunar talsmanns jafnt í forsjármálum sem og umgengnismálum.  Ég tel því hættu á að hagsmunir barna verði fyrir borð bornir í þessum sársaukafullu ágreiningsmálum þar sem barnið er því miður oftast í brennidepli.

Í 4. mgr. 35. gr. frumvarpsins, er lagt til að í stað þess að dómari skipi barni talsmann, geti hann beint því til barnaverndarnefndar í því umdæmi þar sem barn býr að nefndin skipi barni tilsjónarmann í samræmi við d-lið 24. gr. barnaverndarlaga, nr. 80/2002. Að mínu mati gengur ákvæðið eins og það stendur í dag, ekki nógu langt í að styðja barnið í þessum erfiðu málum. Forsjármál eru annars eðlis en barnaverndarmál og þarfir barna, sem ganga í gegnum skilnað með foreldrum sínum oft aðrar en barna, er þurfa á stuðningi barnaverndarnefndar að halda.

Ég legg því til að 4. mgr. 35. gr. breytist og hljóði svo: Skipa skal barni talsmann til að gæta hagsmuna þess í ágreiningsmálum um forsjá og umgengni.

Þessi talsmaður þarf að hafa fræðilega þekkingu á þroskaferli barna, skilning á þörfum þess og þjálfun í að tala við börn. Megintilgangurinn með skipun talsmanns er að tryggt sé að hagsmunir barnsins verði aldrei látnir víkja fyrir hagsmunum foreldranna. Það sem barninu er fyrir bestu verði ætíð haft í fyrirrúmi, sbr. 3. gr. Barnasáttmálans.

IX. kafli
Framfærsla barns

Þrátt fyrir fyrir þá staðreynd að foreldrar fara með forsjá barns til 18 ára aldurs, og þeim þar með ætlað að ráða persónulegum högum þess, getur dvöl á heimili foreldra verið barninu óbærileg. Til mín hefur leitað ungt fólk á aldrinum 15-18 ára, sem vegna erfiðra heimilisaðstæðna hefur neyðst til að flytja úr foreldrahúsum, en einnig unglingar sem búa við óviðunandi aðstæður heima fyrir, en geta ekki flutt í burtu vegna fjárhagslegs ósjálfstæðis. Þessi börn eiga engan sjálfstæðan lagalegan rétt til framfærslueyris/ meðlags úr hendi foreldra, og fullyrt er að félagsmálayfirvöld veiti þeim ekki fjárhagsaðstoð þar sem þau eru ekki fjárráða. Þetta vandamál er orðið enn alvarlegra eftir að sjálfræðisaldurinn var hækkaður í 18 ár, því fyrir sum börn getur það þýtt 2 ár í viðbót við óbærilegar aðstæður.

Í tillögum mínum til sifjalaganefndar, dagsettum 9. desember 1999 og í umsögn minni um drög að barnalögum, dagsettri 7. janúar 2002, benti ég m.a. á þennan vanda og skoraði á nefndina að leggja til breytingar á núgildandi lögum á þann hátt að unglingum, sem neyðast til að flýja að heiman eða hafa verið rekin þaðan, væri tryggð framfærsla úr hendi framfærenda. Ákvæði gildandi barnalaga eru tekin óbreytt upp í frumvarpið hvað þetta varðar og tel ég það miður. Ég vil því hvetja hæstvirta allsherjarnefnd til að skoða stöðu þessara unglinga sérstaklega - hér er um raunverulegan vanda að ræða.

Að gefnu tilefni:

Í starfi mínu verð ég þess þráfaldlega vör, hve foreldrar eru almennt illa upplýstir um réttarstöðu sína, sem og barna sinna, þegar kemur að sifjamálum. Því hef ég á umliðnum árum bent dómsmálaráðherra, dómsmálaráðuneyti og nefndum á vegum ráðuneytisins á nauðsyn þess að útbúnir verði upplýsingabæklingar á einföldu og aðgengilegu máli fyrir almenning, þar sem réttarstaða aðila er skýrð, hugtök skilgreind sem og gangur máls í hnotskurn. Bæklingar, sem þessir þyrftu m.a. að hafa að geyma upplýsingar varðandi skilnað að borði og sæng, lögskilnað, forsjárhugtakið almennt, sameiginlega forsjá og umgengnisrétt. Athugasemdirnar með fyrirliggjandi frumvarpi eru efnismiklar og upplýsandi varðandi ýmsa hluti og mætti hugsa sér að koma þeim upplýsingum á framfæri við hinn almenna borgara, m.a. með útgáfu bæklinga. Ég vil leyfa mér að koma  þessu á framfæri við háttvirta allsherjarnefnd, með von um að nefndin komi ábendingunni á framfæri við dómsmálaráðherra, sem fer með yfirstjórn þessa mikilvæga málaflokks. Það er að mínu mati ekki nægilegt að lögin séu vel samin og greinargóð, heldur verður framkvæmdin að vera í samræmi við lagatextann. Í því skyni er m.a. brýnt að upplýsa foreldra um rétt þeirra og skyldur samkvæmt lögunum.

Lokaorð

Í lokin vil ég ítreka almenna ánægju mína með fyrirliggjandi frumvarp til nýrra barnalaga, þar hefur verið vel að verki staðið. Von mín er sú að frumvarpið verði samþykkt á hinu háa Alþingi, að teknu tilliti til þeirra athugasemda, sem ég hef í umsögn þessari komið á framfæri, við háttvirta allsherjarnefnd. Hér er um mikinn lagabálk að ræða og því engan veginn á færi mínu, umboðsmanns barna, að gera honum tæmandi skil, þar sem að mörgu öðru er að hyggja, starfsannir miklar og starfsmenn fáir. Ég hef því tekið þann kostinn að stikla á stóru.

Virðingarfyllst,
Þórhildur Líndal